和谐社会社会

街道办事处的现状、困境与出路

———以厦门思明区中华街道为例

吴艺超

（华东政法大学政治学与公共管理学院201620）

摘要：街道办事处是城市基层政权的重要组成部分，它作为一个派出机构在我国城市政权建设和管理中有着十分重要的

地位。随着时间的推进，有着50多年历史的街道办正陷入尴尬的处境，职能定位不明、机构庞大等问题不断出现。因此在此对

厦门思明区中华街道街道办事处的处境进行分析，并提出相应的解决办法。

关键词：街道办事处现状改革撤销

一、引言

街道是中国大陆地区不设直辖区的城市（不设区的地级市和

地级市所代管的县级市、县）、较大城市（直辖市、副省级市、地级

市）市辖区或功能区的行政分区，其管理机构就是街道办事处，作

为市辖区政府、不设市辖区的市政府或功能区管委员会的派出机

关。

作为城市基层政权的派出机关，街道办事处是党和国家在城

市各项工作的落脚点，发挥着党和人民政府联系广大居民众的

桥梁和纽带作用。建国60多年来，街道办事处地位和作用发生了

巨大的变化。

从1949年，新中国成立。在刚刚摧毁国民党的旧政权后，出现

了不同的名称。当时全国各个城市的街道办大体可以分为三大类：

一种是叫办事处或街公所；一种为街政府，是城市的基层政权；还

有一种是公安和街道合并的派出机构，当时人们叫做“警政合一”。

紧接着到1966年，“文化大革命”爆发，各地的街道办事处相

继的被一些造反派夺权，无法完全其正常的工作运行。1968年3

月以后，开始建立革命委员会，街道性质发生根本变化。街道给民

委员会的任务主要是“以阶级斗争为纲”，对资产阶级进行全面的

专政。开展一系列大批判和批斗，制造冤假错案，伤害了许多干部

和同志。另外，又动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下

乡，搞备战人防工程等等，严重扰乱了居民众的正常生活。

切政府和居民的联系。而且还明确规定了街道办的职能只有三项：

办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项；居民委员会

的工作；反映居民委员会的意见要求。但是现在的街道办正如北京

市在1985年概括的三句话，即“派出机构的性质、执行一级政府的

任务，给予相适应的权力。”很明显，街道介于一级政府和社区之

间，但是其履行的责任却相当于一级政府，然后真正获得的权力却

远远不足以让其正常进行工作，“单位体制”（所谓单位体制就是中

国在革命后社会的现代化进程中诞生出来的一种社会调控体系设

立的组织形式。）的长期运行，使许多人只服从单位的管理，特别是

单位行政级别高于街道办的居民，更不愿意承担布置的工作和接

受街道办的协调和监督。法律规定的职权与实际承担的职能工作

不适应，街道办的职能与权限也不对等。导致街道办成为了一个吃

力不讨好的机构。

（二）、规模过大

规模过大主要从人口来看。根据我国《城市街道办事处组织条

例》：十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；

十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确

实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区

的市，一般不设立街道办事处。然而，从中华街道办的常住人口来

看，其仅仅约有4万人口，却设立了街道办，如果大部分地区随同

中华街道办事处，那么会导致我国财政支出的增加。

1987年，随着城市经济体制改革的展开和改革、开放、搞活方

针的落实，部分城市开始进行改革街道行政体制管理、加强和完善

街道只能的试点，给街道下放了一些权利和财力，召开了街道居民

代表会议等一系列工作，使街道办事处的发展有了跨越性的进步，

让人民逐步体验到街道办事处的作用。

但是我国正处于快速城市化阶段，伴随城市化率的提高，更多

的社会问题不断的涌现，街道办事处原有的职能已经不能适应社

会主义市场经济形势发展的要求，城市的现代化发展对街道办事

处改革提出了迫切要求。

目前，关于街道办事处的改革问题已成为理论界和政府部门

讨论的热点，并且自从安徽铜陵首次对撤销街道办进行试点后，街

道办改革的方法更加受人们的关注。所以，本文以思明区中华街道

为例对街道办改革进行讨论具有重大的意义。

（三）、派出机构膨胀问题

根据现有的资料表示，厦门中华街道办事处机构现有机构设

置如表1。

从表中可以很清楚的看出其一共设有六个科室，除此之外还

有五站一所，分别：社区工作站、经济协作站、计生指导站、劳动保

障所。我们都知道，每一个人做一件事所耗费的时间是不同的，他

可以在20分钟内吃完一顿饭，也可以在1小时内吃完；一个人忙

10分钟就可以写一份e-mail，但是他也可以花1整天的时间来

写。这种现象在工作中尤为明显，工作会自动地膨胀，占满一个人

所有可用的时间，如果时间充裕，他就会放慢工作节奏，或是增添

其他项目以便用掉所有的时间。这个就是我们知道的“帕金森定

律”。我国的大部分街街道办事处正如嘉莲街道办一样设立了街道

党委由党委书记、副书记组成；街道办事处由街道办事处主任、副

主任组成，下设行政办公室、民政科、居民科、司法科；集体经济组

织由街道社联、公司、街道福利生存企业等。如此繁杂的机构导致

许多“搭便车”的现象。整个街道办事处办事效率低下，无法及时完

成自己的工作。

二、现阶段街道办建设与管理中的问题———基于案例的解析

这里所说的是地方基层行政，这是普通不太注意但是和老百

姓生活最密接的一层，中华街道位于厦门鹭岛的西南部，由原中

华、思明、文安三个街道于2004年9月整合而成。街道东临中山公

园，西至鹭江道、轮渡码头、南靠鸿山公园，北接大同路，辖区总面

积为1.6平方公里，常住人口约4万人。

（四）、条块分割与无能管理

由于条（部门）块（街道办）分割管理体制，街道辖区内设有区

属有关部门的一些分支机构，如公安派出所、房管所、粮管所、工商

所、环卫所等机构，这样一来，大大限制了街道办事处的权利。由于

主要的资源和权力都由“条条”拢着，当街道出现危房修建、垃圾成

堆、粪便满境等亟待处理的事项，街道只能等待上级指挥，这样一

（一）、派出机关定性问题

中华街道办当前的状态处于一个定位不太明确的地位，其既

不同于普通的一级政府也不单纯的是服务型社区。1954年《城市

街道办事处组织条例》建立的主旨是为了加强城市的居民工作，密

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